关于坚决打击“职业打假人”恶意打假行为的建议

  编号：961049 领衔人：宁馗 代表团：西丰县   时间：2024-12-24

  一、职业打假问题现状

  职业打假尤其是以索赔为目的的打假行为不仅扰乱市场正常经营秩序，也浪费了大量行政资源，市场监管部门不胜其扰。随着《中华人民共和国消费者权益保护法》退一赔三及《中华人民共和国食品安全法》退一赔十规定的实施，以获利为目的，多次、大量购买有关商品或者服务，频繁向行政机关投诉举报，并要求高额赔偿或申请高额举报奖励为特征的职业索赔比较突出，职业打假人投诉举报在市场监管部门受理的投诉举报中所占比重越来越大，职业索赔逐渐呈现团伙化、专业化、规模化、年轻化的特征和趋势。虽然职业打假行为客观上弥补了行政执法机关打假力量的不足，促进了经营者合法经营意识的提升，对推动市场监管机制建设、手段创新、执法规范等方面发挥了一定作用，但近年来恶意索赔蔓延，破坏营商环境、滥用公共资源，还妨碍普通消费者维权。有的夹带、掉包、造假，被公安机关查获，有的以“碰瓷”瑕疵为业，一本万利。职业索赔人滥用投诉举报、信息公开、复议诉讼、监察投诉等权利，占用了大量行政资源和司法资源。

  职业打假并非法律概念，职业打假人是伴随1993年10月出台的《中华人民共和国消费者权益保护法》而出现的一种社会群体。围绕职业打假人的司法争议始终没有停止，法院对此类行为的认定不统一。为了解决司法实践中的巨大争议，最高人民法院于2013年12月制定的《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第3条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”其中，“购买者”用语是一大变化，不再受职业打假人“消费者”身份的限制，从而避开了《中华人民共和国消费者权益保护法》对消费者范畴的界定，也定性了《中华人民共和国食品安全法》作为特殊法的地位。当学术界和司法实务界还在争论职业打假人是不是消费者，是否有权获得惩罚性赔偿的时候，在食品药品领域，最高人民法院首次以司法解释的形式对职业打假的合法地位予以了确认，肯定了通过打假获得赔偿的权利。2020年12月，最高人民法院对该司法解释进行了修改，但是第三条的内容得到保留，表明最高人民法院支持食品安全职业打假的态度并没有发生改变。2024年7月1日，《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》（简称《条例》）的正式生效。《条例》首次规定，投诉举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得牟取不正当利益，侵害经营者合法权益，扰乱市场经济秩序；骗取赔偿、敲诈勒索的要承担行政责任乃至刑事责任；惩罚性赔偿、行政处罚制度要准确适用，避免“小错大赔”“小过重罚”。

  二、下一步工作建议

  （一）积极探索出台有效应对职业索赔人的规范性文件

  通过前期调研，针对职业索赔人恶意投诉举报牵扯大量市场监管基层执法力量现状，建议政府制定市场监管领域关于依法处置恶意投诉举报行为的意见，明确恶意投诉举报的类型，通过建立投诉举报异常名录、明确举报奖励的范围、落实投诉举报案件归档制度、加强与司法部门的协作等工作，指导市场监管部门正确处置恶意投诉举报行为，使基层处置恶意投诉举报，打击职业索赔有法可依，有章可循，保护经营主体和消费者的合法权益，减少职业打假对市场主体正常生产经营活动的干扰，优化营商环境。

  （二）加强对经营主体的普法宣传

  引导经营者改变担心怕事、息事宁人的心态，不惧恶意举报。对恶意打假者有无理取闹、高额索赔行为的，鼓励经营者主动寻求执法部门和司法机关的帮助。在行政复议过程中，要配合行政执法机关提供证据材料，同时提供职业打假索赔者在商场、超市、门店的索赔次数、索赔内容、索赔金额等信息，锁定其通过职业打假索赔牟利的证据，确认其非普通消费者身份、非生活必须购买商品、非《中华人民共和国消费者权益保护法》的保护对象，打掉其通过索赔牟利的企图。

  （三）推动营商环境持续优化

  深入推进“放管服”改革，进一步优化营商环境，明确市场监督管理领域首次轻微违法行为免罚清单和不予实施行政强制措施清单，接受公众监督服务，保障一流营商环境建设。建立异常名录信息共享机制，积极构建防范打击职业索赔的长效机制，做到依法应对、重点监控、精准作为，有效遏制恶意投诉举报行为。加大对“职业打假人”以负面报道、举报相要挟、以各种形式敲诈勒索企业的打击力度，以“零容忍”的态度对涉及企业经济发展的违法行为进行严厉打击，确保营商环境的持续优化和企业的合法权益不受侵犯，压减职业索赔、职业举报行为生存空间。

  A1

  同意公开

  对市九届人大六次会议

  第961049号建议的答复

  宁馗代表：

  您提出的《关于坚决打击“职业打假人”恶意打假行为的建议》收悉，现答复如下：

  首先，感谢您对市场监督管理和消费者合法权益保护工作的关心和支持!您在提案中反映的“职业打假人”索赔乱象，对“职业打假人”恶意投诉的目的性，以及给社会和生产经营秩序带来的困扰分析的非常到位、非常专业，特别是您提出的几点建议具有一定的前瞻性和创新性，为我们下一步做好“职业打假人”投诉举报的处置工作提供了建设性意见。

  一、职业打假的现状和特点

  职业打假，是指以盈利为目的，利用法律保护消费者的相关规定和商家提供商品或服务存在的漏洞或瑕疵，通过向商家索赔或向市场监管部门举报以获得举报奖励等方式进行的投诉举报行为。这类举报主要呈现三大特征：一是目的趋利性，举报人以获取高额索赔或举报奖金为唯一目的，甚至向企业勒索钱财；二是人员专业化，这些人员具有一定的法律知识，实施团伙化、专业化、一条龙的职业索赔，并以此为职业，获取不义之财；三是手段模式化，通常以“一买、二谈、三举报、四复议、五诉讼”的路径，通过购买价格低廉的食品、日用小商品，针对其产品标识、标注不规范方面的问题，向行政执法部门举报企业产品存在质量问题或缺陷，举报后再向企业索赔，一般数额较大。

  这些以牟利为目的的举报带有明显的恶意倾向，造成的负面影响也不容忽视：一是扰乱了企业正常生产经营秩序。遭遇到举报的企业每次都要花大量的人力和时间来配合相关部门的检查，严重影响正常生产和企业形象。二是败坏了社会风气。举报人借举报的名义谋取利益、不劳而获。三是浪费了行政资源。如果市场监管部门的处理结果不能令其满意，“职业打假人”就会对同一案件通过不同的方式反复提起行政复议或者政府信访，使得市场监管部门疲于应对，牵扯大量执法精力，消耗大量行政资源，严重影响了市场监管部门正常的行政执法工作。

       二、市场监管部门强化处置措施

  针对上述现象，我市场监督管理部门在处理投诉举报过程中，通过强化七项举措，坚决遏制“职业打假人”的恶意敲诈勒索行为，着力创造良好的营商环境。

  一是认真执行国家市场监督管理总局第20号令《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》。该令自2020年1月1日起施行，从法规层面规范了市场监管部门投诉举报处理工作，为市场监管部门依法处理投诉举报，遏制恶意举报敲诈勒索行为，有效保护自然人、法人或其他组织合法权益提供了法律基础。

  二是严格落实首违不罚、轻微免罚的相关规定。2023年8月，辽宁省市场监管局制定了全省市场监管领域行政执法“四张清单”，即《辽宁省市场监督管理领域不予行政处罚事项清单（2023版）》、《辽宁省市场监督管理领域从轻行政处罚事项清单（2023版）》、《辽宁省市场监督管理领域减轻行政处罚事项清单（2023版）》、《辽宁省市场监督管理领域不予实施行政强制措施清单（2023版）》，要求各级市场监督管理部门在实施行政处罚时，应当按照省市场监管局省知识产权局《关于印发<辽宁省市场监督管理行政处罚裁量权适用规则>和相关裁量权基准的通知》（辽市监联〔2023〕15号），结合案件情况，综合考虑各种裁量情形作出裁量决定，确保不予行政处罚事项清单、从轻行政处罚事项清单和减轻行政处罚事项清单与裁量权适用规则和裁量权基准相衔接。有效避免“职业打假人”利用“小过重罚”牟利，免除经营者的“后顾之忧”，积极配合市场监管部门调查，主动减轻危害。

  三是完善市场监管投诉举报管理制度，积极出台相关法律法规规定。为进一步加强市场监督管理投诉举报处理工作，规范投诉举报处理流程，保护自然人、法人或者其他组织合法权益，根据相关法律、法规及规章，铁岭市市场监督管理局制定了《铁岭市市场监管投诉举报处理工作流程》，强化了投诉举报处置工作，规范了投诉举报反馈内容。利用平台数据分析，对投诉举报数量超出合理范畴的诉求人，提醒基层市场监管部门重点关注，并对其诉求进行甄别，严格按照相关法律法规进行处理。

  四是进一步推动构建亲清政商关系，完善畅通政企沟通渠道。面对面听取企业的诉求、意见和建议，点对点现场回复企业开办及市场监管问题，铁岭市市场监督管理局定期开展“政企面对面服务零距离”系列恳谈会活动，实打实为企业纾困解难，助推全市营商环境持续优化。引导各类企业经营者按照《中华人民共和国产品质量法》《食品安全国家标准—预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）等相关法律法规的规定，进行合规经营，发放ODR宣传手册，鼓励企业建立自查自纠制度，落实经营主体责任，建立健全首问负责、先行赔付、在线争议解决等制度，及时预防和解决消费争议，维护消费者的合法权益。

  五是加强业务培训，提高执法能力。铁岭市市场监管局积极采取措施，妥善处理应对“职业打假人”投诉事宜。深入开展学法培训活动，定期举办“干部大讲堂”，全面提升执法人员法律运用水平和依法行政能力。充分利用“干部大讲堂”活动，对全市市场监管系统执法人员培训了《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》，同时结合工作实务指导基层工作人员在处理投诉举报案件时，紧扣重点环节，确保流程的完整性，投诉举报案件受理、查处结果等业务流程办结时，务必在《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定的法定期限内，及时通知投诉举报人。对于消费者提出法律法规之外的不合理诉求坚决不予支持，对以网络方式进行投诉举报的，建议商家提出现场调解解决，不能到现场造成调解不成功的，建议到法院起诉。

  六是高度重视普法宣传，扎实开展学习宣贯工作，依法遏制、严惩恶意索赔牟利行为。铁岭市市场监管局采取各种形式大力宣传《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》。《实施条例》第二十七条、第四十九条规定的投诉、举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序。经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，消费者有权依法要求赔偿。但商品或者服务的标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品或者服务质量且不会对消费者造成误导的瑕疵的，不适用惩罚性赔偿规定。对于通过夹带、掉包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式骗取赔偿或者敲诈勒索经营者的，不适用《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条第一款的规定，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、法规处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

  在执法实务中，市场监管部门也要求处理投诉举报的基层工作人员严格区分普通消费者和恶意投诉举报人，对于经营者在商品文字标签上的“微小漏洞”而遭到“职业打假人”恶意举报的，各级市场监管部门对经营者应以批评教育、帮助改正为主，对“职业打假人”的高额索赔要求，必须予以坚决的回绝。提醒企业经营者遇到以敲诈、牟利为目的的恶意投诉举报，要掌握好证据在第一时间报警处理，并及时告知同级市场监管部门，避免市场监管部门当做普通投诉举报正常受理。

  七是加强信息共享，共遏“职业打假”。通过全国12315平台，及时统计了解投诉举报数量及办理情况，给各地司法机关、市场监管等部门进行信息共享，为其有效应对和遏制“职业打假”提供数据支持和提醒。

  三、司法部门强化行政复议工作

  一是防止“职业打假人”滥用行政复议权，针对“职业打假人”投诉、举报的特点，严格把控行政复议案件受理前、审理中、结案后等多环节的闭环管理，充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。在办理涉及行政复议案件中，主动甄别，严格进行资格审查，核实当事人是否与具体行政行为有直接利害关系，同时防止“职业打假人”滥用复议程序。对提交的证据进行严格审查，防止伪造或虚假材料，必要时主动调查，确保事实清楚、证据充分。加强法治宣传。按照“谁执法谁普法”普法责任制，积极配合市场监督管理部门开展形式多样的普法宣传，进一步提升商家规范经营意识，规范“职业打假人”的行为，引导其合法举报。

  四、公安部门强化分析研判

  一是加强法律法规宣传。提升企业和公众对相关法律法规的了解，引导被侵害对象依法维权。二是畅通线索举报渠道。鼓励合法举报，明确举报人权利与义务，积极开展线索核查。三是加强舆情监管处置。扫黑部门、网安部门形成合力，及时发现网上相关信息，主动侦查，依法打击。四是用好警情分析制度。紧盯“十类犯罪”警情，定期分析研判，专人跟进督办，从中发掘涉黑恶犯罪人员。与市场监管部门强化协作配合，通过切实有效措施遏制“职业打假”行为，依法打击利用打假名义进行的违法犯罪活动，切实维护市场公平正义，优化营商环境。

      五、下一步工作部署

  加强部门间协同联动，主动出击，依法遏制并严惩恶意举报、非法牟利行为。根据《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》十（三十七）项“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击”和《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》五（十六）项“依法规范牟利性打假和索赔行为”的相关规定，坚决不给“职业打假人”牟利的空间。针对“职业打假人”采取夹带、调包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式，并对被害人使用恐吓、威胁或要挟的方法，以达到敲诈勒索非法占有他人财务的目的，定期对牟利性“职业打假”行为信息进行汇总研判，对涉嫌构成敲诈勒索、诈骗等违法犯罪的行为，及时收集证据移交公安机关，切实维护市场秩序。